viernes, 16 de noviembre de 2007

Centralización y descentralización política en el Estado

Organización territorial del poder. Centralización y descentralización como modelos. El Estado centralizado. La descentralización administrativa: las alternativas constitucionales. El Estado centralizado. El modelo federal y sus variantes. Federalismo y soberanía. Algunas perspectivas diferentes

I. Organización territorial del poder

Como se ha visto ya, los elementos del Estado se vinculan de modos diversos diseñando su arquitectura o condicionando ese diseño.
La Constitución- que es la que genera o da vida al Estado- es el instrumento normativo adonde esas relaciones quedan delineadas (en una comunidad que se organiza) y esta situación puede ser diferente en cada caso.
Pero antes de empezar con el núcleo, dos palabras de aclaración
Es preciso, ante todo, tener presente la distinción que existe entre forma de Estado y forma de Gobierno, conceptos que habitualmente se confunden.
Como lo explica con claridad Bidart Campos en su “Manual de la Constitución Reformada” ( T I. página 430) la forma de Estado afecta al Estado mismo como estructura u organización política. Para el autor es la forma de régimen que responde al modo de ejercicio del poder y a la pregunta de ¿cómo se manda?. En cambio, enseña el maestro, la forma de gobierno es la manera de organizar uno de los elementos del Estado: el gobierno, respondiéndose por eso a la pregunta: ¿quién manda?. Textualmente agrega: “...Mientras la forma de gobierno se ocupa de los titulares del poder y de la organización de las relaciones de los mismos, la forma de estado pone necesariamente con relación a dos elementos del estado: uno de ellos es siempre el poder, y los que entran en relación con él son la población y el territorio...”
Se trata, parafraseando a Carlos S. Fayt y en otras palabras, de la relación compleja de los elementos estructurales de la organización política.
Mario Justo López, en su “Introducción a los Estudios Políticos”( T II, pág. 136) profundiza sobre el particular. Explica allí que la distinción entre forma de gobierno y forma de estado sería relativamente simple si se partiera de la distinción entre “Gobierno” y “Estado” pero que no es tan tajante esa distinción en doctrina. En efecto, enseña el autor, la teoría alemana utiliza la expresión “forma de Estado” con la misma significación con la que los autores franceses, italianos y españoles emplean la expresión forma de gobierno, sucediendo así con Kelsen y Jellinek. Que así se han acuñado diversos criterios y uno de ellos, que habría logrado mayor aceptación entre los pueblos latinos es el que atribuye a la forma de gobierno lo relativo a la distribución de los órganos políticos capaces de expresar la voluntad del Estado (monarquía, democracia, etc.) y a la forma de estado lo referente a la distribución espacial de esa voluntad “como forma jurídica” (Estado unitario, Estado federal)

Dicho esto, remarcaré que cuanto nos interesa concierne al tema atinente a la relación poder- territorio, y en ese sentido vamos a observar dos formas de régimen político: a. el unitario b. el federal, sin perjuicio de una brevísima alusión a la forma confederada.

II. Breve semblanza acerca de la forma unitaria de Estado.

Recordaremos que en el unitarismo la relación entre los elementos vistos es una relación de concentración.
En efecto, no existen, en este sistema, otras entidades políticas que el Estado central, que ejerce la función gubernativa de modo único.
Es llamado, como lo enseña Carlos Fayt (“Derecho Político” TII pág. 47), simple o centralizado en la medida en que tiene como único centro de dirección jurídico- política en sus instancias de decisión, acción y sanción.
Mario Justo López, al respecto, indica que el Estado Unitario constituye una forma de Estado que se caracteriza por la centralización política, esto es que la competencia legislativa está reservada a los órganos centrales. Este autor memora a Ranelletti, quien sostiene que “...el Estado Unitario es la forma en que se realiza del modo más perfecto la idea del Estado, por que en él un pueblo es organizado sobre un único territorio y bajo un solo poder...”; también evoca a Burdeau quien dice que “....el Estado Unitario es aquél en el cuál la organización constitucional responde a la triple unidad del soberano, del poder estatal y de los gobernantes, siendo, además, el poder estatal uno en su fundamento y en su estructura y en su ejercicio...”; que “....esa simplicidad teórica del Estado Unitario responde a una simplicidad análoga de la sociedad, que corresponde cada vez menos a la realidad actual....” (ver López, en la obra ya citada página 243)
Los componentes de esa unidad, es decir lo que se desgaja de esa unidad, son meros miembros administrativos, pues resulta de la observación de las arquitecturas de poder unitarias que pueden estar divididos en regiones o departamentos o aún en provincias, pero siempre la fuente de poder es central y única y las divisiones consecuencia de una distribución funcional útil a los propósitos del Estado.
A decir de Burdeau, siempre citado por López, el Estado Unitario constituye para los constitucionalistas el prototipo de Estado y la forma unitaria no es objetable como elemento constitutivo de un régimen liberal: el Estado exige poco- sólo lo esencial-; el campo dejado a las múltiples aspiraciones de la sociedad es suficientemente vasto para que aquéllas no se sientan molestas por un poder único guiado por una representación única del orden social deseable. Pero cuando los poderes de hecho pugnan por hacer valer cada uno de ellos sus propias reivindicaciones, aquella clara y simple imagen se vuelve confusa o controvertida.
Podemos comprender el sentido de esto último cuando observamos el proceso de formación constitucional argentino a partir de 1810 hasta 1853 ( o 1831, que es el momento del Estado Confederal diseñado por el Pacto Federal) y particularmente intentamos explicar el fracaso de las Constituciones Unitarias (ejemplo 1819, 1826, por citar algunas).
En ánimo de entender como se manifiesta normativamente un diseño de esta naturaleza, ha de observarse el art. 7° de la Constitución de 1826 que decía “...La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana, consolidada en la unidad de régimen....” y leer el siguiente, el 8 “....Delega al efecto el ejercicio de su soberanía en los tres altos poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, bajo las restricciones expresadas en esta constitución...”
No nos detendremos demasiado en su análisis, pero podrán observan la fuerza centrípeta que, en el plano territorial, concentra al poder en un núcleo único de decisiones políticas.

III. El Estado Federal.

Una breve y superficial aproximación al concepto, nos conduce a definirlo como la descentralización del poder con base en el territorio, o, en otras palabras, el modo de distribución descentralizada del poder en el territorio.
Eduardo Pablo Jiménez, en su Derecho Constitucional Argentino (T I. pág. 166 ) afirma que esta conformación implica la coexistencia de una estructura política compleja en la que – por un lado- hay un orden federal que detenta con exclusividad el ejercicio de la soberanía y el carácter de sujeto de derecho internacional, y por el otro una serie indeterminada ( así se expresa el autor, aun cuando se pueda disentir con la expresión última) de órdenes provinciales, municipales que sin alcanzar la soberanía son titulares de autonomía y hasta puede llegar a serlo, de cierto grado de personalidad internacional contenida por la estructura federal.
Ya otra vez en nosotros, decimos que este modelo de organización implica la existencia de un centro de poder soberano; pero a la par, como satélites que integran el todo, unidades autónomas lo que, en los términos en que se viene hablando, traduce un juego de fuerzas centrípetas y centrífugas.
Lo centrípeto conduce hacia la unidad en el Estado Central; lo centrífugo, importa la dispersión del poder en unidades autónomas, que sin embargo son parte del todo, conservando autonomía.

La justificación racional de este sistema es concebida por algunos en los términos siguientes:
a. Hace posible la organización política racional en grandes espacios
b. Es idónea para salvaguardar las identidades culturales en organizaciones políticas heterogéneas.
c. Puede responder a un principio de organización estatal que tenga por objeto la máxima autonomía de sus unidades componentes.
d. Puede contribuir a pronunciar el sistema de división de poderes para asegurar la libertad.

Mario Justo López, por su parte, considera como características fundamentales las que se enuncian de continuo:
a. la existencia de una constitución que es vinculatoria para los estados miembros.
b. los estados miembros no son soberanos, sino solamente autónomos, sin vinculación inmediata con la comunidad internacional.
c. el fin es omnicomprensivo y no se reduce a la política exterior y algunos otros accesorios
d. los órganos comunes son permanentes, y constituyen una sola persona jurídica que es el estado.
e. el poder de los órganos centralizados se extiende a todos los ciudadanos, directamente
f. cada uno de los estados particulares carece del derecho de nulificación y de secesión, se trata, es nuestra opinión, de una unión indisoluble

Estas singularidades los identifican y distinguen de las confederaciones en las que el grado de descentralización política es mayúsculo pues en aquellos
a. la norma vinculatoria asume es un pacto
b. los estados son soberanos con vinculación inmediata con la comunidad internacional.
c. la unión lo es con fines específicos, generalmente de defensa común o protección externa
d. la organización está conformada por órgano u órganos permanentes sin constituir una persona jurídica ( propiamente no hay estado)
e. la relación de poder sólo se extiende a los estados miembros, más no a los ciudadanos
d. poseen el derecho de secesión y nulificación.

El maestro que acabamos de parafrasear señala, como cuestión de importancia, que el federalismo, como doctrina y el Estado Federal, como institución, han sido considerados como factores que favorecen la existencia de una sociedad pluralista y de un régimen democrático y constitucional ya que, en palabras de Friedrich, “...una estructura política federal establece una división espacial o territorial de poderes aparte de la funcional. Tal división opera como restricción bastante eficaz contra el abuso de los poderes gubernamentales por las autoridades centrales...” destacando la manera en que la fortificación de la autoridad local garantiza a los grupos localizados una cierta garantía de relativa independencia y libertades civiles.

VI. La estructura constitucional del Estado Federal Argentino

Creo prudente, para mejor complementar este artículo con lo que es el programa de nuestra materia, escribir algunas líneas acerca del modo en que se conformó el Estado Federal en nuestra República.
Así recordaré que Augusto Mario Morello, en su obra “Lecturas de la Constitución”, página 1035, cita a Juan Bautista Alberdi en unos párrafos que son expresivos de la manera en que el federalismo fue plasmado en la Constitución Nacional.
Había dicho el autor de las “Bases” que “...Desprendido de federales y unitarios, ajeno a las dos facciones, vi la solución del problema constitucional argentino en la fusión de los principios rivales en la adopción de un sistema mixto de uno y otro. Tallé una solución, no en la inspiración de una política ambigua, sino en el sentimiento de la historia y de los hechos. El sistema mixto que he propuesto en las Bases es la repetición de un capítulo de mi pluma inserto en el “Credo”, que adoptó una reunión de jóvenes de Buenos Aires, en 1838...”.
De esta manera el artículo 1° de la Constitución Nacional (intacto desde 1853) declaró y declara: “....La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal según lo establece la presente Constitución....”. Y el artículo 5° que edictó: “...Cada provincia dicta para sí una Constitución bajo el sistema representativo, republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones...” (texto después de la reforma de 1860), sumado al 6° ( que regula las únicas hipótesis de ruptura de la autonomía provincial).


Refiero aquí al supuesto de intervención federal que establece, restrictivamente, que “....el gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si estas hubiesen sido depuestas por la sedición o por invasión de otras provincias...”.
Del mismo modo los antiguos 104, 105, 108 versión de 1860 (hoy 121,122, 126 después de 1994) , por citar algunos que a la par que declaran el ejercicio autónomo del poder provincial, ponen de relieve que hay una zona delegada a la unión federal encarnada en el Estado Central, que les está vedada expresamente.
Esto que implica, como hemos visto arriba, que, en nuestra República Democrática, la relación poder- territorio se da a través de una arquitectura que significa que el primer elemento se descentraliza políticamente sobre la base física del Estado, a diferencia de la manera en que esos factores juegan en el unitarismo que, al revés, traduce un modelo de consolidación del poder en un punto central. En la organización federal como ya se ha dicho y repica, existe una dualidad de poderes: el del Estado Federal y el de los Estados locales, aún cuando después de la reforma de 1994 esta dualidad de poderes se triplica si se toma en cuenta que en cada unidad local existe un tercer poder, el de los municipios que es también autónomo.
Antonio María Hernández, reconocido constitucionalista, en su artículo “La descentralización del poder en el Estado. El Federalismo. Nación y Provincias” ( “Derecho Constitucional” Ed. Universidad, pág. 696 en lo que atañe) señala que la reforma constitucional de 1994 tuvo como una de sus ideas- fuerza la acentuación de la descentralización del poder en nuestro país, como se observa en tres Capítulos fundamentales: el federalismo, la autonomía municipal y la ciudad de Buenos Aires; a la par consigna, más adelante, que existen de esa manera, cuatro órdenes de gobierno en la federación argentina: 1) el gobierno federal, 2) los gobiernos de provincia, 3) el gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires y los gobiernos municipales autónomos, asegurando que esto ha profundizado la descentralización política “....como fraccionamiento del poder en relación con el territorio...”, inscribiéndose en ese marco la posibilidad del nivel regional para el desarrollo económico y social “....pero no como gobierno político de un conjunto de provincias, según lo prescripto por el art. 124 de la Ley Suprema...” (Hernández en la obra citada).
Augusto Mario Morello, por su parte, en obra citada- página 1045- deja en claro que el federalismo es la idea nutriente de cooperación entre Nación y Provincias, que se hace fuerte en el bastión del derecho y “....en un inteligente y armonioso ensamble en el que, cada cual en lo suyo- sin apelar a intervenciones federales ni estados de sitio que ahoguen cabales competencias autonómicas- permita un crecimiento ordenado y un inteligente tránsito jurídico interior del Estado de Derecho al Estado de Justicia...”; que la pieza clave para la salud del federalismo- continúa el autor- no es otra que “...el accionar prudente y progresivo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación...”, aún cuando considera que es preciso reformular el federalismo económico de modo sensato y realista, bajo la prédica del máximo Tribunal en cuanto a que, el sistema “...de la Constitución importa la asignación de competencias a la jurisdicciones federal y provincial, lo que no implica subordinación de los Estados Provinciales al Gobierno Central, pero sí coordinación de esfuerzos y funciones dirigidos al bien común general...” para vertebrar “....a la Argentina tanto en lo interior como respecto de la globalización....”

VII. Algunas perspectivas diferentes
Peter Häberle en su obra “El Estado Constitucional” (Editorial Astrea, páginas 401 y ss.) enseña que lo federal trasciende el mero campo de lo organizativo estatal pues constituye un principio material de la Constitución de la cultura.
Aún desde una perspectiva alemana que considera que puede ser relevante para los demás estados federales del mundo, elabora la que llama “Teoría mixta del federalismo”
Considera que la experiencia federal internacional ( “...el taller mundial en materia de Estado Federal...” según sus propias palabras) no puede constituir un modelo único, pues los procesos de intercambio y las naciones en particular son diversos y plurales haciendo ímproba la tarea. Estima este autor que tampoco pueden las “teorías puras” constituir ni controlar la realidad entera, por lo que no es posible explicar el federalismo desde una idea.
De allí la teoría mixta del “Estado Federal” que ante la carencia de una “...única teoría correcta del Estado Federal...”, permite flexibilidad, no implica el peligro de violentar la realidad a través de una teoría ni impone pretensiones de verdad científica.
Si bien reconoce que algunos críticos pueden calificar a esta propuesta como “sincretismo” (sistema filosófico que tiene a conciliar doctrinas diferentes, según la Real Academia de la Lengua), lo considera como una consecuencia de la “Constitución del pluralismo”, pues la pluralidad de dirección política en el Estado Federal, sólo puede ser captada desde un modelo pluralista en términos de teoría de la ciencia.
Los Estados, continúa Häberle, combinan de manera variable y completamente individual los elementos teóricos en el espacio y la evolución constitucional y la historia de las etapas textuales de los diversos Estados tienen fases en las que predominan o se retraen los diversos elementos teóricos en el tiempo, de allí la necesidad de una teoría flexible, que en esencia se corresponde con la idea de cultura abierta.
Es así como en el marco de una teoría constitucional como ciencia jurídica de los textos y de la cultura, es preciso poner el acento en lo cultural para comprender el Estado Federal, a pesar de la importancia de lo económico como sustrato “...y no obstante el derecho relativo que conservan otros modelos teóricos....” debiendo conceptuarse cultura tanto en sentido estricto ( educación, formación, ciencia o arte), como el concepto medio de cultura ( arte popular, deporte, etc.).
El autor que se viene citando considera que es el pragmatismo en la evolución de cada Estado el que sugiere, de manera teórica, el modelo mixto, remarcando la relación entre Estado federal y cultura, y estima que “...el concepto abierto de cultura y el pluralismo de los sujetos de la cultura es la generalización jurídica de esta idea...”
Con base en la Ley Fundamental alemana, Häberle estatuye los elementos determinantes del Estado Federal, que torna a describir como “una cierta pluralidad de poder de dirección política” y así:
a. el carácter estatal de la federación y de los estados federados (länder) que les confiere un marco propio de configuración política, en el que los espacios constitucionales de aquélla y de éstos coexisten independientemente.
b. la distribución de competencias entre la federación y los estados federados son manifestación del principio federativo y a la vez funciona como elemento de una división funcional de poderes, distribuyendo el poder político
c. como principio constitucional no escrito la conducta favorable a la organización federativa
d. el principio de homogeneidad entendido como estándar medio de coincidencias de las entidades entre sí como entre aquellas y la federación, equilibrado por la pluralidad lo que permite concebir al Estado de esa manera en términos de división de poderes.
e. las posibilidades de intervención de la federación en los estados federados, como vigilancia o coacción federales.
f. la primacía del derecho federal.
g. la participación de los estados federados en la formación de la voluntad de la Federación.

Con esto se ha querido dar un pantallazo sobre un tema que es álgido, y en el que las opiniones teóricas no siempre coinciden con la realidad tangible. El federalismo, en la Argentina en particular, se encuentra en crisis, aún cuando, valga la paradoja, comienzan a perfilarse grandes federaciones de Estados ( la Unión Europea, aún cuando no haya alcanzado ese nivel es una muestra).